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2012年度纪检监察获奖论文13:重点领域和关键环节防治腐败工作的思考
发布时间:2012-12-14   信息来源:中国华能   

电力体制改革以后,电力产业的格局已经发生了巨大的变化,五大电力集团之间的寡头垄断竞争异常激烈,从原来的计划体制转换到现在的竞争体制,必然有许多新的领域要被涉及,从宏观政策层面到微观发电厂的经营管理,与燃料供应商和用户之间的关系都发生了巨大的变化。党的十七大以来,各大发电企业在集团公司的领导下,按照党中央、国务院的相关部署,认真开展党风廉政建设和反腐败工作,取得了积极成效,在推动发电企业的改革发展中发挥了重要作用。我国发电企业站在了新的发展起点上。随着发电企业在全国各地抢占市场,装机容量的不断扩大,反腐倡廉建设任务更加艰巨,要求更高。

加强发电企业反腐倡廉建设,必须从企业实际出发,突出重点领域和关键环节,加大预防和治理力度。推进重点领域和关键环节的预防腐败工作,是构建惩防体系、推进反腐倡廉建设的必然要求和重要举措。为此,作者以科学发展观为指导,围绕中纪委六次全会及中央企业反腐倡廉建设会议精神,紧密结合发电企业反腐倡廉建设的新形势和新要求,深入发电企业腐败问题易发多发的工程建设、招投标、物资采购、财务、干部任用等一些重点领域和关键环节开展调研,进行了深刻的剖析和思考,期盼从中得到些许经验和启示,以进一步解决影响发电企业改革和科学发展的突出问题,提高发电系统落实科学发展观的能力和水平,更好地指导反腐倡廉工作实践,努力推动发电企业科学健康和谐发展。

一、重点领域和关键环节腐败问题之现状

从近年来发电企业信访举报和查办的违纪违法案件情况看,发电企业职务犯罪主要发生在资金流量大、个人行为发挥极其重要的环节的重点领域和关键部位。从近几年国家检察机关查处的发电企业领导干部职务犯罪案件,这些案件多集中在基建、招投标、物资采购、财务等财权部门或领域。

(一)工程建设领域职务犯罪

工程建设领域职务犯罪的主要案件类型是受贿或索贿等,它是商业贿赂在工程建设领域的具体表现。建筑业是劳动密集型行业,竞争十分激烈。在市场经济体制尚未完善的情况下,部分建筑企业为了承包工程或为了获得高额利润,在利益驱动下,通过各种途径,拉拢腐蚀发电企业基建管理人员和工作人员。个别人经不住诱惑,走上违法犯罪道路。工程建设投资量大,牵扯范围广,如果不按照基建程序办事,放松管理,忽视监督,就容易出问题。主要集中在项目决策、工程招标投标、合同签订、物资采购、工程结算、资金使用等主要环节。

(二)物资采购领域职务犯罪

从发案环节上看,主要有两种类型:首先,发电企业大宗设备采购领域是职务犯罪案件的多发区位。其次,电力企业主辅分离后,一些三产企业由于监管不到位,利用政策上的宽松在市场营销方面职务犯罪问题比较突出。物资采购领域职务犯罪的主要表现形式为收取“回扣”、“手续费”。总的来说,这些领域职务犯罪案件的发生是经济往来中商业贿赂在发电企业的主要表现。

(三)财务管理领域职务犯罪

财务管理领域发生的职务犯罪案件的特点比较鲜明,一般为单位领导、财务领导或一般财务人员利用财务管理的漏洞,贪占、挪用甚至私分单位资金。从发案原因看,财务管理领域发生的案件都与本单位财务纪律不严,制度不规范,监督不到位,甚至单位集体违规有关。从财务领域职务犯罪所涉及的罪名看,主要以贪污和挪用公款罪为主,兼有少量的受贿案件,这些犯罪行为都严重扰乱了发电企业经营管理活动的正常秩序。

二、重点领域和关键环节防治腐败工作存在的不足

  (一)重点领域和关键环节防腐工作制度急需完善。从党风廉政建设的各类管理制度来看,还存在一些制度上的漏洞。一些制度因为规定的较为原则,又没有及时制定实施细则,使制度在实际执行过程中,容易流于形式,效果不够明显,同时也使相应的监督出现空位和走过场现象。

  (二)重点领域和关键环节防腐工作的合力亟待加强。近几年来,仍有一些部门把党风廉政建设和反腐倡廉工作当作纪检监察部门的事,以致涉及到一些重点领域和关键环节源头治理工作时,存在各自为战,缺乏必要的协调机制,个别重点领域、关键岗位上的干部自觉接受监督的意识还不强,还没有形成防腐工作的合力。

(三)重点领域和关键环节的风险防范管理考核评估机制有待建立和完善。当前,廉政建设情况考核多以传统的考核方法为主,如自查、听汇报、组织民主测评、检查相关材料等,如何科学、客观、公正、全面地对廉政风险防范管理工作的实效进行考核,还需积极探索。

(四)重点领域和关键环节的行政权力在运行过程中不公开、不透明,得不到有效制约与监督,信息公开的平台、载体有限,是导致腐败问题易发多发的重要原因。

三、重点领域和关键环节腐败问题之预防对策

针对发电企业重点领域和关键环节存在的腐败问题,我们必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,注意把握和体现“改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设”的基本要求,以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设,以改革创新精神抓紧落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,严格执行党风廉政建设责任制,践行《廉政准则》和《若干规定》,进一步加强领导干部党性修养,树立和弘扬优良作风。在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败的工作领域,以党风廉政建设和反腐败斗争的新成效取信于广大干部员工,为发电企业科学健康和谐发展提供强有力的政治保证。

(一)突出岗位教育,增强拒腐防变能力

对一些重点领域、关键环节、重要岗位上的党员领导干部加强教育尤为重要。要不断改进教育方法,创新教育载体,完善教育制度,要突出专题性教育,要以掌管“人权、财权、事权”的领导干部为重点,坚持双向互动、重在预防、科学系统的原则,梳理工作岗位、查找岗位风险、制定防范措施、设计教育内容,进行岗位廉政教育活动。采取多种方式,使反腐倡廉教育模式向“精细化”、“启发式”、“一齐抓”转变。例如有些发电企业与地方检察院联姻,举办“检企共建”活动,由检察院的同志定期到企业进行预防职务犯罪讲课,针对可能发生的廉政风险,因岗施教、因人施教;组织重点领域、关键环节、重要岗位上的党员领导干部去地方监狱参观,由现役服刑人员进行现身说法,对干部起到了较强的震撼和警示作用。使广大党员和各级领导干部充分认识到职务犯罪的危害,树立遵纪守法观念,增强拒腐防变意识,在思想上夯实党纪国法的防线,懂法、知法、用法、守法,不违法,更不以身试法,促进依法治企和廉洁从政,预防职务犯罪和各种违纪违法案件的发生。

(二)强化制度建设,规范权力运行

无规矩不成方圆。只有制定权力运行的“既定轨道”,才能保证权力的规范化运行。要将制度建设贯穿于工程建设领域、基建工程招投标、物资设备采购、财务资金管理等方面,使各项管理制度更趋于科学合理,更具可操作性和实效性,更便于监督检查,形成科学规范、防范有力、行之有效的预防腐败管理机制,建立全方位预防腐败制度体系,努力形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的体制机制,不断铲除滋生腐败的土壤。要规范权力运行流程,规范决策程序,实行民主决策、科学决策、集体决策。凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用,必须由领导班子集体讨论决定。同时,建立起重大决策过程的跟踪反馈、监督检查、决策后评价和决策失误责任追究机制。各关键岗位的行政职权要列出权力清单,运用结构化程序设计方法,绘制权力运行流程图。要注重制度的严密性、可操作性、前瞻性,能量化的要尽量量化,尽量减少自由裁量和自由“发挥”的空间。

要进一步提高制度建设的系统性,改变制度建设各自为阵、简单随意的做法,避免制度的重叠和交叉,使制度之网缺一不可,增一多余,疏而不漏。同时要分清层次,该由部门规范的由部门拟定规章进行规范,该由纪委内部制度承担的,以内部制度的形式承担约束的责任,以保证制度系统的泾渭分明。

要遵循科学管理规律,切实负起强化管理目标和反腐倡廉的双重责任,通过加强和完善各项管理规章制度、细化工作规程、闭合管理程序,进一步提高制度的执行力度,加强对制度执行情况的追究督导,形成良好的制度执行环境,以保证各项制度真正落到实处,发挥治本作用,提高管理水平。

(三)实行全面风险管理和企业内部控制

2010年末,中国华能集团公司总部及所属各单位紧紧围绕企业战略和中心任务,运用风险管理理论着力构建具有鲜明华能集团特点的惩治和预防腐败体系,全面推进反腐倡廉教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个方面工作。

风险管理体系主要包括内部环境、目标设定、风险识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息沟通、监督改进等八大部分。其中,内部环境是企业开展包括全面风险管理在内的各项工作的基础,目标设定是有效识别、评估和应对风险的前提,风险识别、风险评估和风险应对是风险管理的核心内容,控制活动是确保风险应对得以有效实施的内部政策和程序,充分的内外部信息沟通贯穿风险管理的全过程,持续的监督改进是确保风险管理长期有效的重要手段。上述八个部分的内容及相互关系简要图示如下:

风险的分类、分层和集中管理,保证了风险管理工作的充分性和有效性。推行风险岗位分类监督,将各风险岗位分成干部人事、财务、规划预算、生产技术管理等类别,根据不同岗位特点有针对性地突出重点、采取不同措施进行监督。要整合监督资源,建立一个权威、技术全面的监督组织,对重要领域和关键环节进行全方位和多层面的监督,有效防止腐败行为的发生。见下图:

(四)抓住关键,超前防范,突出权力运行监督机制的保障效能

要紧紧抓住正确行使权力这个关键,积极探索有效监督的内在规律,构建和完善结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制,防止重点领域和关键环节权力失控、决策失误、行为失范。

1.加强对工程建设领域的监督

首先发电企业纪检监察部门要会同基建部、计划部、安全生产部、财务部、审计部等有关部门全过程参与基建项目的前期立项决策、土地使用权、矿业权报批和出让行为,工程项目招标投标、项目合同、物资采购及资金安排使用、施工质量、项目安全、信息公开和诚信体系建设等环节工作。做到事前提醒、事中监督、事后检查,从严管理、标本兼治。还需根据变化了的情况和发展的形势不断进行监督标准创新,不断增加新内容,要把事后监督变为事前监督,充分体现事前防范、着眼教育这个基本指导思想。

(1)前期项目立项决策要着重排查和纠正简化决策程序、不经集体决策、未批先建以及决策失误造成重大损失等问题,加强项目建设决策程序的监管,健全项目决策制度。

(2)土地使用权、矿业权报批和出让行为要着重排查和纠正非法用地、违规变更规划设计、擅自改变土地用途、违规征地拆迁、违法违规出让探矿权和采矿权等问题。

(3)项目招标投标环节中要着重排查和纠正规避招标、虚假招标、围标串标、评标不公、定标不严和未经批准邀请招标等问题,确保招投标活动的公开、公平、公正。

(4)合同管理环节要着重排查和纠正合同审批不规范、合同签订不齐全、合同履行不严格等问题,纠正违约行为,规范合同管理。

(5)物资采购及资金安排使用管理环节要着重排查和纠正建设项目财务管理、资金使用以及工程严重超概算、概算虚高等问题,规范工程建设中的物资设备采购活动,提高资金的管理水平。

(6)施工质量管理环节要着重排查和纠正工程建设项目监管、施工监理责任履行、工程建设质量等方面问题,保证工程建设质量。

(7)项目安全管理要着重排查和纠正安全管理制度、责任、措施落实不到位的问题,提高工程安全管理水平。

(8)信息公开环节要着重排查和纠正工程建设信息不公开不规范、不透明、“暗箱操作”、信用缺失等问题,要通过新闻发布会、信息网、局域网、厂务公开等渠道,尽可能公开相关信息,增进透明度,防止权力失控、决策失误、行为失范的现象发生。通过阳光公开可以有效改变由“少数人”监督“多数人”的格局,实现由大多数人来监督少数人。首要任务是对“谁有权,有哪些权”进行公开,对各岗位具有的权力、权力行使的部位及责任人实行全面公开、主动公开,凡未公开的行政权力除法律规定例外的任何部门、任何人一律不得行使。

2.加强对招标投标领域的监督

建立招投标业务流转机制,确保工程建设市场有序运行。华能集团2011年初推出了“招标监督全程概要”,总结为四步十点27问,实行招投标前期准备监督、开标活动监督、评标过程监督、定标环节全过程监督。对照招标投标法“管办分离”原则,对招投标项目从查看审批手续、组建相关机构、关注招标方式、审核招标文件、编标底选专家、开标时间地点程序、掌握控制现场、做好重点监控、坚持排名顺序、合同谈判签订等环节梳理优化,明确责任主体、职责分工、工作流程和办结时限等,在建设者、管理者、监督者之间形成有效制衡和相互衔接,体现统一、高效、阳光、便捷。推行建设工程项目廉政责任书制度,把廉政责任书作为合同备案的组成部分,不签订责任书的建设工程项目不予备案。

3.加强对物资采购领域的监督

第一,发电企业的监察审计部门在采购中进行全程监督。采购计划的制定、论证和确定以及开标、评标等环节,都要请企业监察审计部门参与,以保证招标活动的公开、公平、公正。第二,使用者的参与是最直接、最有效的监督,这样既可以克服采购人员专业知识的某些欠缺,又增加了采购的透明度。第三,招标采购的信息向企业及社会公开,接受广大群众的监督。对招标采购的招标书以及最后中标的结果,利用局域网等方式进行公开,使招标采购工作公开化,接受群众的监督。

4.加强对财务领域的监督

第一,应强化重大财务问题集体决策制度。对重要资金支出和经济决策,领导班子要集体讨论研究,从源头上严格控制资金的使用方向和范围。第二,应建立民主决策制度。对重大资金使用要发扬民主,公开透明,通过集体把关、定期报告,逐级公开等措施,扩大领导班子成员和群众对重大开支、重要事项的知情权和监督权。第三,应定期对发电企业的领导干部进行经济责任审计,特别要注重领导干部届中审计,将风险关口前移。第四,按照“谁决策谁负责”的原则,设立领导干部责任问责制,对决策失误、违法乱纪、私设“小金库”、商业贿赂等行为要追究责任,维护国家财经法纪的刚性约束。第五,应健全内部控制机制,完善岗位责任制,严格落实业务操作和授权制度对财务工作各岗位的明确分工,形成岗位之间的轮换制度和岗位考核制度,增加岗位间的约束力。

(五)加强队伍建设,提高人员素质

落实中央办公厅在2010年4月份颁布实施的《责任追究办法》)、中组部《有关事项报告办法》、《“一报告两评议”办法》、《离任检查办法》)等四项干部选拔任用工作方面的监督制度。将干部选拔任用工作的组织监督和民主监督、过程监督和效果监督有机结合起来,相互补充,形成合力。坚持走群众路线,把群众认可、德才兼备、廉政勤政的干部选拔到领导岗位上来,努力使各级领导干部成为政治坚定、作风优良、纪律严明、勤政为民、恪尽职守、清正廉洁的领导干部,充分发挥模范带头作用。同时要通过形式多样、行之有效的学习和培训,全面提高重点领域和关键环节工作人员的业务技能和综合素质。大力引进政策水平高,敢于坚持原则的专业人才,对不称职的人员进行及时调整。

(六)拓展工作领域,深化改革创新

随着经济社会的发展,腐败现象也往往具有一种类似于产生抗药性的自动调节和寻找问题缺口的能力。因此,反腐败的一些重点领域和关键环节的范围也越来越宽,必须针对腐败现象新的表现形式和存在条件,不断深化改革创新,有效拓展从源头上防治腐败工作。要把重点领域和关键环节改革融入企业的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设各项改革之中,与各项深化经济管理体制、行政管理体制和社会管理体制的重大改革措施有机结合,做到同步谋划、同步启动、同步运作、同步推进。

(七)惩前毖后,治病救人,突出党风廉政建设惩处机制的警示效能

发电企业的反腐倡廉建设,应做到预防和惩治两手都要硬。要从根源上遏制重点领域和关键环节的腐败问题,不但要靠学习教育,靠完善制度,靠风险管理,靠强化监督,也要注重查处力度。如果不严肃查处案件,党风廉政教育就没有说服力,廉洁从业工作就没有号召力,纠正不正之风就没有约束力,监督检查就没有威慑力。因此,发电企业要在集团党委行政的领导下,按照党章和党纪政纪的要求,充分发挥纪检监察组织的职能作用,进一步拓展办案思路、明确办案权限、完善办案程序、整合办案队伍、保证办案质量、突出办案效果。要严格执行政策,加大查办重点领域和关键环节、违纪违法案件的力度,对发电企业中的职务犯罪行为,应予以坚决打击,坚决查处干扰发展的大案要案和腐败分子,正确处理查办案件与维护企业改革发展稳定的关系,维护党员干部的合法权益,保护党员干部改革创新的积极性和创造性,保证党委、行政各项决策和部署的贯彻落实。


  
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